1. Introdução | 2. Conceito e finalidade | 3. Benefícios e Capacidade de Pagamento | 4. Impactos arrecadatórios e empresariais | 5. Consensualidade e a nova relação contribuinte x Fisco | 6. Conclusão

1. Introdução:

É importante destacar, antes de tudo, que muito embora a Transação Tributária já estivesse prevista no Código Tributário Nacional (CTN) desde 1966, sua efetiva instituição somente ocorreu em 2020, por meio da Lei nº 13.988/2020, editada no contexto da pandemia do Covid-19 e posteriormente regulamentada pela Portaria PGFN/ME nº 6.757/2022.

Apesar de a Lei nº 13.988/2020 ter sido derivada da MP n° 899/2019, a crise sanitária e humanitária que assolava o país acelerou sua implementação, sobretudo diante da necessidade de recomposição da arrecadação e da mitigação da instabilidade financeira sem precedentes que impactou o Estado e os contribuintes.

De um lado estava o governo federal, que mesmo em meio a uma infinidade de incertezas, precisava arrecadar tributos visando garantir o bem-estar social. Do outro estavam os empresários, que mesmo diante de tantas restrições inerentes à crise, precisavam pagar impostos e preservar a continuidade de suas empresas.

Foi nesse cenário de instabilidade que foi instituída a Transação, um instrumento consensual e alternativo de negociação de dívida tributária que tem como principais balizadores os princípios da isonomia, capacidade contributiva e eficiência.

O presente artigo aborda os principais aspectos da Transação Tributária, desde o seu conceito e finalidade até os seus impactos na arrecadação do Fisco e a mudança de paradigma da relação entre o Estado e o contribuinte. O objetivo é destacar a importância do instituto para o direito tributário brasileiro e o seu papel no desenvolvimento socioeconômico do país.

2. Conceito e finalidade:

Prevista nos Arts. 156, III e 171 do CTN, a Transação Tributária consiste em uma modalidade de extinção do crédito tributário, assim como o pagamento, a compensação e a prescrição, por exemplo.

Diferentemente dos parcelamentos convencionais de 60 meses e do conhecido “REFIS”, que são estruturados unilateralmente pela Administração, esse instituto privilegia a consensualidade e o princípio da isonomia, mediante a consideração da capacidade de pagamento (CAPAG) de cada contribuinte.

Em regra, contribuintes que possuem uma capacidade de pagamento baixa frente ao montante da dívida têm acesso a mais benefícios dentro da negociação. Em contrapartida, aqueles que possuem uma CAPAG alta, possuem benefícios mais restritos.

Isso se deve ao fato de que a Transação Tributária tem como finalidade conciliar o interesse arrecadatório do Estado com a real possibilidade econômica do contribuinte, promovendo a materialização do pilar da isonomia, ao assegurar tratamento igualitário àqueles que estão em situação equivalente e tratamento diferenciado aos desiguais, na medida de suas desigualdades.

3. Capacidade de pagamento (CAPAG) e benefícios:

Conforme destacado anteriormente, a Transação Tributária se diferencia das demais modalidades de negociação de dívida pelo seu caráter isonômico, consensual e individualizado.

Em termos práticos e à luz do princípio da isonomia, não se mostra juridicamente razoável tratar igualmente a Empresa X, que apesar de possuir um passivo tributário, apresenta margens operacionais positivas e patrimônio líquido robusto, e à Empresa Y, que apesar de igualmente possuir débitos tributários a serem negociados, sofreu com uma queda abrupta de faturamento em razão de uma crise setorial.

Não se trata, portanto, de um privilégio, mas sim da aplicação concreta do princípio da isonomia, na medida em que assegura tratamento igualitário àqueles que estão em situação equivalente e tratamento diferenciado aos desiguais, na medida de suas desigualdades.

Pensando nisso, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), com base em informações fiscais e contábeis prestadas pela Receita Federal do Brasil (RFB), adotou a denominada capacidade de pagamento (CAPAG), um indicador em real (R$) que busca estimar qual a condição do contribuinte efetuar o pagamento integral da dívida em até 5 anos sem descontos.

Ademais, nos termos do Art. 24 da Portaria nº 6.757/2022, a PGFN classificou o grau de recuperabilidade das dívidas das empresas em ordem decrescente, por meio de um rating que varia de “A” a “D”.

Quanto mais próximo de “A” for o rating, maior é o grau de recuperabilidade da dívida e, portanto, mais restritos são os benefícios. Isso se deve ao fato de que a RFB e a PGFN partem da premissa de que a empresa reúne condições de quitar sua dívida fiscal sem a necessidade de benefícios relevantes.

Por outro lado, quanto mais próximo de “D” for o rating, menor é o grau de recuperabilidade da dívida e, por consequência lógica, maiores são os benefícios. Isso porque, por considerarem que a dívida é de difícil recuperação ou irrecuperável, mostram-se necessárias medidas mais atrativas para incentivar a regularização e, assim, viabilizar a arrecadação.

Importa destacar que essa capacidade de pagamento é presumida pelos referidos órgãos, sendo mensurada através de uma fórmula que varia de acordo com o regime tributário das empresas. Para tanto, são considerados alguns vetores extraídos das declarações fiscais e contábeis feitas pelo próprio contribuinte, tais como: notas fiscais de entrada e saída, receita bruta anual, valor total dos débitos declarados em DCTF etc.

Por se tratar de uma presunção, a CAPAG pode ser modificada de modo a espelhar a real capacidade financeira do devedor. Essa adequação pode ser feita através do Pedido de Revisão de CAPAG, um instrumento jurídico-contábil instruído por um laudo técnico de viabilidade econômica que objetiva apresentar a capacidade efetiva da empresa.

Passados os esclarecimentos acerca do que é a CAPAG e quais suas implicações práticas nas concessões realizadas na negociação, faz-se necessário destacar quais são os benefícios da Transação para o Fisco e para o contribuinte.

Sob a perspectiva fazendária, a Transação mostra-se vantajosa na medida em que aumenta a recuperabilidade dos créditos, reduz o tempo e a onerosidade com as execuções fiscais, e preserva a atividade empresarial do contribuinte, assegurando a continuidade do pagamento dos impostos correntes.

O contribuinte, por sua vez, beneficia-se com os descontos, que podem chegar à 70% do valor da dívida, bem como com os parcelamentos estendidos do saldo devedor, que podem alcançar os 145 meses. Somado a isso, com o efetivo deferimento da negociação, haverá a suspensão da exigibilidade do crédito, o que afasta bloqueios e constrições em execuções fiscais, além de viabilizar a emissão de certidão positiva com efeitos de negativa (CPEN).

Por fim, preserva sua atividade empresarial, superando eventuais crises sem impactos relevantes no seu fluxo de caixa.

Diante disso, a Transação segue se consolidando como um instrumento consensual de negociação direta entre o Fisco e o contribuinte, garantindo segurança jurídica, transparência e sustentabilidade nas relações entre as partes.

4. Impactos arrecadatórios e empresariais:

O Relatório “PGFN em Números de 2025”, elaborado pela própria Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, evidencia de maneira objetiva os impactos positivos da Transação Tributária como política pública de arrecadação.

Os dados oficiais mostram que o estoque total da dívida ativa da União alcança R$ 3 trilhões, dos quais cerca de R$ 1 trilhão foi negociado por parcelamento ou Transação e constam atualmente como em situação regular.

Outrossim, o mesmo relatório mostra que a recuperação da dívida ativa em 2024 alcançou R$ 59,9 bilhões, resultado 20% superior ao de 2023 (R$ 48,3 bilhões) e mais que o dobro da arrecadação de 2020 (R$ 25,7 bilhões).

Tal crescimento reforça, de maneira inequívoca, o papel central adotado pela Transação Tributária, na medida em que a consolida como a alternativa mais eficiente de arrecadação quando comparada aos métodos tradicionais de cobrança.

Sob a perspectiva empresarial, a Transação tem se mostrado ferramenta indispensável e decisiva para a recuperação financeira de grandes empresas, inclusive em casos públicos e notórios.

Como exemplo, cita-se o caso recente das Lojas Americanas, no qual a empresa, que está em recuperação judicial, obteve um desconto de mais de R$ 500 milhões sobre sua dívida de R$ 865 milhões em uma negociação direta com a PGFN.

Além dos descontos sobre o valor total da dívida, a empresa também pôde utilizar seu prejuízo fiscal e sua base de cálculo negativa de CSLL para amortizar em até 50% o saldo devedor da negociação.

Outro caso de ampla repercussão nacional foi o do Sport Club Internacional. Segundo informações prestadas pela própria PGFN, o clube de futebol de Porto Alegre/RS negociou um passivo de aproximadamente R$ 378 milhões, com uma redução para cerca de R$ 201 milhões.

Trata-se de uma modalidade de Transação tributária específica, a “Transação SOS-RS”, que teve como objetivo mitigar os efeitos suportados pelas empresas do estado que foram impactadas pelas enchentes de 2025.

Observa-se, portanto, que como exaustivamente demonstrado, além das vantagens concedidas, a Transação tem se mostrado como um importante mecanismo de reestruturação para a recuperação judicial e financeira de empresas.

Nos casos em comento, tanto as Americanas como o Internacional sofreram com fortuitos, interno e externo respectivamente, e conseguiriam consolidar as suas reestruturações por meio da Transação Tributária.

5. Consensualidade e a nova relação contribuinte x Fisco

Por muitos anos, contribuintes e Fisco vivenciaram uma relação de antagonismo. O clima adversarial, intransigível e sancionatório, que por muito tempo vigorou nas cobranças fiscais, mostrou-se oneroso, lento e ineficaz do ponto de vista arrecadatório.

A ineficiência do modelo único abriu espaço para uma lógica diferente, baseada em diálogo, racionalidade econômica, consensualidade e priorização tanto dos interesses públicos como dos privados.

A PGFN passou a adotar uma administração dialógica, focada na autocomposição, considerando que o processo não é um fim em si mesmo, e deve ser moldado de forma a atender às necessidades do direito material discutido.

Nesse novo paradigma, a cobrança do crédito público passa a ser compreendida como instrumento de política fiscal eficiente e não mais como mera imposição coercitiva. A atuação da Administração Tributária passa a ser orientada pela busca da máxima recuperação dos créditos com o menor custo social e financeiro possível, privilegiando soluções consensuais capazes de reduzir a litigiosidade e promover a desjudicialização.

A Transação Tributária, o Negócio Jurídico Processual, o ajuizamento seletivo e o Regime Diferenciado de Cobrança, por exemplo, são mecanismos que fomentam essa nova realidade.

Essa mudança de postura também reforça a proteção do interesse público sob uma perspectiva moderna e funcional. Ao estimular a autocomposição e estruturar mecanismos que consideram a realidade econômico-financeira do devedor, o Estado assegura não apenas a recuperação do crédito, mas a continuidade da arrecadação futura, fortalecendo sua base tributária.

Trata-se, portanto, de uma atuação operativa que alia eficiência, justiça fiscal e segurança jurídica, consolidando uma relação mais equilibrada, cooperativa e sustentável entre Fisco e contribuinte, em consonância com os princípios constitucionais que regem a Administração Pública.

6. Conclusão:

A Transação Tributária, como demonstrado ao longo deste artigo, representa um marco relevante na forma como o Estado brasileiro lida com a cobrança do crédito público.

Ao abandonar, ainda que parcialmente, a lógica exclusivamente coercitiva e adotar instrumentos de consensualidade, diálogo e racionalidade econômica, o Fisco passa a exercer uma atuação mais alinhada aos princípios constitucionais da isonomia, da capacidade contributiva, da eficiência administrativa e da preservação da atividade econômica.

Longe de configurar renúncia fiscal ou benefício indevido, a Transação se revela como mecanismo técnico e jurídico de maximização da arrecadação possível, ao mesmo tempo em que reconhece as limitações econômicas reais dos contribuintes.

Trata-se de um modelo que compreende o crédito tributário não apenas como um valor a ser exigido, mas como um ativo cuja recuperação depende de estratégias adequadas, proporcionais e sustentáveis.

Os dados arrecadatórios oficiais, bem como os casos concretos de grande repercussão nacional, evidenciam que esse instrumento cumpre papel central tanto na recuperação de créditos considerados de difícil recebimento quanto na viabilização da continuidade empresarial, preservando empregos, arrecadação e estabilidade econômica.

Nesse contexto, percebe-se que existe uma nova lógica na relação entre Fisco e contribuinte: menos litigiosa, mais cooperativa e orientada à solução eficiente de conflitos.

A Transação Tributária, portanto, não deve ser vista como medida excepcional ou temporária, mas como política pública estrutural de cobrança fiscal, apta a contribuir para um sistema tributário mais justo, funcional e compatível com as demandas do Estado.

Referências Bibliográficas:

- Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966): https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm

- Lei nº 13.988/2020: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l13988.htm

- Portaria PGFN/ME nº 6.757/2022: https://in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-pgfn/me-n-6.757-de-29-de-julho-de-2022-418965941

- Relatório “PGFN em Números – 2025”:-a-informacao/institucional/pgfn-em-numeros/pgfn_2025_1103_11h46_final.pdf

- Notícia Transação Sport Club Internacional: https://www.gov.br/pgfn/pt-br/assuntos/noticias/2025/pgfn-e-sport-club-internacional-firmam-transacao-tributaria

- Notícia Transação Americanas: https://www.cnnbrasil.com.br/economia/negocios/americanas-reduz-r-500-milhoes-em-debitos-em-acordo-com-pgfn/