1. Introdução | 2. Breve Histórico sobre o PL nº 2.338/2023 | 3. Principais Aspectos | 4. Categorização de Riscos | 5. Medidas de Governança | 6. Sistema Nacional de Regulação e Governança da Inteligência Artificial | 7. Sanções Administrativas | 8. Conclusão

1. Introdução

O Projeto de Lei nº 2.338/2023 dispõe sobre o desenvolvimento, o fomento e o uso ético e responsável da Inteligência Artificial (IA) no Brasil, com base na centralidade da pessoa humana.

Diz-se que o grande desafio está em conciliar a proteção de direitos essenciais para a sociedade - privacidade, igualdade, não discriminação, transparência, entre outros - com a preservação de um ambiente favorável à inovação tecnológica.

O presente artigo tem por objetivo destacar pontos relevantes do PL 2.338, apresentando um panorama geral de seus eixos centrais e das diretrizes que orientam a proposta de regulação da inteligência artificial no Brasil.

2. Breve Histórico sobre o PL nº 2.338/2023

Embora o projeto tenha sido apresentado pelo Senador Rodrigo Pacheco, ele foi trabalhado por uma comissão de juristas, liderada pelo ministro do Superior Tribunal de Justiça - STJ, Ricardo Villas Bôas Cueva.

Referida comissão unificou propostas anteriores já em tramitação, tendo realizado um extenso trabalho por meio de consultas públicas, recebimento de contribuições por escrito e análise de experiências de outros países. Assim, a construção normativa tem sido feita em um cenário de amplo debate.

O projeto foi aprovado em dezembro de 2024 no Senado Federal, tendo sido remetido à Câmara dos Deputados, em março de 2025.

Recentemente, em 08 de dezembro de 2025, o Presidente da República encaminhou ao Congresso Nacional, a mensagem número 1845, com texto de projeto de lei que institui o Sistema Nacional para Desenvolvimento, Regulação e Governança de Inteligência Artificial. Esse novo projeto, entre outras questões, visa a corrigir vício de iniciativa no PL nº 2.338/2023, vez que o 2.338 havia atribuído competências à ANPD - Agência Nacional de Proteção de Dados, tratando, portanto, de tema de iniciativa privativa do Poder Executivo. Assim, o novo projeto de iniciativa do Executivo, ao ser apensado ao texto original, assegura a constitucionalidade da tramitação.

3. Principais Aspectos

O Projeto de Lei nº 2.338/2023 estabelece Fundamentos, Princípios, Definições e Direitos que estruturam a regulação da inteligência artificial no Brasil, orientando o desenvolvimento, a implementação e o uso responsável dessas tecnologias, bem como a proteção das pessoas potencialmente afetadas.

Nesse contexto, tem-se, inicialmente, os Fundamentos da regulação da IA - que expressam valores e diretrizes centrais do modelo normativo proposto - dentre os quais podem ser mencionados:

- centralidade da pessoa humana;

- respeito e promoção aos direitos humanos e aos valores democráticos;

- igualdade, não discriminação, pluralidade e diversidade;

- valorização do trabalho humano;

- desenvolvimento socioeconômico, científico e tecnológico e inovação;

- defesa do consumidor, livre iniciativa e livre concorrência;

- privacidade, proteção de dados pessoais e autodeterminação informativa;

- promoção da pesquisa e do desenvolvimento com a finalidade de estimular o desenvolvimento social, a redução de desigualdades e a inovação nos setores produtivos, no poder público e as parcerias público-privadas.

Do mesmo modo, o PL prevê uma série de Princípios para o desenvolvimento, implementação e o uso de sistema de IA sendo alguns desses princípios:

- supervisão e determinação humana efetiva e adequada no ciclo de vida da IA;

- não discriminação ilícita ou abusiva;

- justiça, equidade e inclusão;

- transparência e explicabilidade, resguardado o segredo comercial e industrial;

- diligência devida e auditabilidade, de acordo com o risco envolvido e o estado da arte do desenvolvimento tecnológico;

- proteção dos direitos e garantias fundamentais, incluindo o devido processo legal, a contestabilidade e o contraditório;

- prestação de contas, responsabilização e reparação integral de danos;

- prevenção, precaução e mitigação de riscos e danos.

Por outro lado, o projeto também apresenta Definições de diversos termos técnicos, contribuindo para a clareza normativa e a compreensão do ecossistema regulatório. A seguir alguns termos técnicos e suas respectivas definições:

- sistema de inteligência artificial (IA): sistema baseado em máquina que, com graus diferentes de autonomia e para objetivos explícitos ou implícitos, infere, a partir de um conjunto de dados ou informações que recebe, como gerar resultados, em especial previsão, conteúdo, recomendação ou decisão que possa influenciar o ambiente virtual, físico ou real;

- inteligência artificial generativa (IA generativa): modelo de IA especificamente destinado a gerar ou modificar significativamente, com diferentes graus de autonomia, texto, imagens, áudio, vídeo ou código de software;

- agentes de inteligência artificial: desenvolvedores, distribuidores e aplicadores que atuem na cadeia de valor e na governança interna de sistemas de IA, nos termos definidos por regulamento;

- autoridade competente: órgão federal de fiscalização;

- discriminação abusiva ou ilícita: qualquer distinção, exclusão, restrição ou preferência, em qualquer área da vida pública ou privada, cujo propósito ou efeito seja anular ou restringir, de forma abusiva ou ilícita, o reconhecimento, o gozo ou o exercício, em condições de igualdade, de um ou mais direitos ou liberdades previstas no ordenamento jurídico, em razão de características pessoais;

- discriminação indireta abusiva ou ilícita: discriminação que ocorre quando normativa, prática ou critério aparentemente neutro tem a capacidade de acarretar desvantagem para pessoa ou grupos afetados, ou os coloquem em desvantagem, desde que essa normativa, prática ou critério seja abusivo ou ilícito;

- ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório): conjunto de condições especiais estabelecidas para desenvolver, treinar, validar e testar, por tempo limitado, um sistema de IA inovador, bem como modelos de negócio e políticas públicas inovadoras e técnicas e tecnologias experimentais que envolvam IA, mediante o cumprimento de critérios e de limites previamente estabelecidos e por meio de procedimento facilitado;

- conteúdos sintéticos: informações, tais como imagens, vídeos, áudio e texto, que foram significativamente modificadas ou geradas por sistemas de IA.

No que toca aos Direitos garantidos pelo PL, pode-se destacar, entre outros:

- direito à informação prévia (saber que estamos interagindo com uma IA);

- direito à explicação acerca das decisões automatizadas, com acesso gratuito e de fácil compreensão quanto aos critérios utilizados na tomada de decisão;

- direito de contestar a decisão e de solicitar revisão humana.

Especificamente em relação aos Direitos Autorais, o Projeto de Lei impõe deveres de transparência quanto ao uso de obras protegidas no treinamento de sistemas de IA, assegura aos titulares o direito de se opor a esse uso e prevê a possibilidade de remuneração justa pelo emprego de conteúdos protegidos, visando à compatibilização da inovação tecnológica com a tutela da criação intelectual.

4. Categorização de Riscos

É interessante observar que o PL contém uma abordagem baseada em Riscos. As regras e restrições se mostram proporcionais ao potencial de dano que o sistema de IA pode gerar. O ponto crítico é verificar o impacto nos direitos e na segurança dos indivíduos.

O fornecedor do sistema tem a obrigação de proceder a uma avaliação inicial e classificar o risco.

Há duas categorias de risco elevado que recebem tratamento diferenciado:

(i) risco excessivo - usos de IA tidos como muito perigosos ou que contrariam valores fundamentais da nossa sociedade, que o PL decidiu por proibir/vedar no Brasil. Ex: usar técnicas subliminares para manipular pessoas, causando-lhe danos; explorar a vulnerabilidade de determinados grupos, como crianças e idosos; utilização, pelo poder púbico, de sistemas de pontuação social para ranquear cidadãos e condicionar o respectivo acesso a bens, serviços e políticas públicas; o reconhecimento facial em tempo real em lugares públicos (identificação biométrica à distância) obedece à regra bem restritiva, só seria possível em casos específicos como em instrução de inquérito ou processo criminal, mediante autorização judicial prévia e motivadas, dentre outras hipóteses previstas no PL.

(ii) alto risco – nesses casos o uso de IA não é proibido, mas é sujeito a regras rigorosas, exigem governança, transparência, contínua supervisão. Ex: áreas que controlam infraestruturas críticas (controle de trânsito, abastecimentos de água e de eletricidade); sistemas que definem seleção de estudantes em processos de ingresso em instituições de ensino ou de formação profissional; sistemas relacionados a recrutamento de candidatos, tomada de decisões sobre promoções ou demissões, avaliações de desempenho; sistemas de IA relativos a veículos autônomos em espaços públicos; aplicações na área de saúde para auxiliar diagnósticos e procedimentos médicos etc.

5. Medidas de Governança

O PL prevê medidas de governança para buscar garantir que as empresas sigam as regras estabelecidas.

Mesmo que o sistema não seja de alto risco, exige-se transparência, gestão de dados (visando à mitigação de vieses), conformidade com a LGPD – Lei Geral de Proteção de Dados, segurança.

Já para os sistemas de alto risco, o nível de exigência é bastante elevado. É necessário manter uma documentação técnica detalhada sobre o funcionamento do sistema; manter registros dos logs de operação que permitam a realização de auditorias; realizar testes para aferir confiabilidade, segurança, acurácia dos resultados; implementar medidas para mitigar e impedir vieses discriminatórios; bem como elaborar avaliação de impacto algorítmico obrigatória, consubstanciada em estudo aprofundado e documentado que a empresa deve realizar antes da disponibilização do sistema para uso (com a descrição da finalidade do sistema, dos riscos envolvidos e das medidas adotadas para mitigá-los), devendo ser periodicamente atualizada.

6. Sistema Nacional de Regulação e Governança da Inteligência Artificial

Há previsão de estabelecimento, pelo Poder Executivo Federal, de um Sistema Nacional de Regulação e Governança de Inteligência Artificial (SIA) que será composto pelos seguintes entes:

- a Autoridade Nacional de Proteção de Dados – ANPD, autoridade competente que coordenará o SIA;

- as autoridades setoriais;

- o Conselho Permanente de Cooperação Regulatória de Inteligência Artificial (Cria);

- o Comitê de Especialistas e Cientistas de Inteligência Artificial (Cecia).

A autoridade competente exercerá funções de regulamentação, fiscalização, aplicação de sanções, respeitada a atuação das autoridades setoriais que terão competência para agir em relação aos mercados específicos em que atuam.

7. Sanções Administrativas

Os agentes de IA, em decorrência das infrações cometidas em relação às previsões contidas no PL, sujeitar-se-ão a penalidades como: advertência; multa de até R$ 50 milhões por infração, sendo, no caso de pessoa jurídica de direito privado, de até 2% de seu faturamento bruto, de seu grupo ou conglomerado no Brasil, correspondente ao último exercício, excluindo-se os tributos; publicização da infração; proibição/restrição de participar do sandbox regulatório; suspensão do desenvolvimento, fornecimento ou operação do sistema de IA; bloqueio de tratamento de determinadas bases de dados.

8. Conclusão

O Projeto de Lei nº 2.338/2023 representa um marco relevante na construção de um regime jurídico próprio para a inteligência artificial no Brasil, ao adotar uma abordagem orientada por riscos, centrada na proteção de direitos fundamentais e na promoção do uso ético e responsável dessas tecnologias.

Ao tempo em que busca mitigar impactos negativos e assimetrias decorrentes da automação, o PL preserva espaços para inovação, pesquisa e desenvolvimento.

Sua tramitação evidencia a complexidade do tema e a necessidade de equilíbrio entre regulação, segurança jurídica e estímulo ao avanço tecnológico, reforçando a importância do acompanhamento atento do debate legislativo pelos diversos atores envolvidos - empresas, profissionais do direito, academia, setor tecnológico, poder público e sociedade em geral.

Referências:

- BRASIL. Projeto de Lei nº 2.338/2023. Dispõe sobre o desenvolvimento, o fomento e o uso ético e responsável da inteligência artificial com base na centralidade da pessoa humana. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2487262 . Acesso em: 02 jan.2026.

- Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. “Inteligência Artificial. PL do governo propõe sistema de governança para a inteligência artificial no país.” Disponível em: PL do governo propõe sistema de governança para a inteligência artificial no país — Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos . Acesso em: 02 jan.2026.

- QUEIROZ, Luiz. “Governo envia ao Congresso projeto de lei que cria o Sistema Nacional de Inteligência Artificial”. Disponível em: Governo envia ao Congresso projeto de lei que cria o Sistema Nacional de Inteligência Artificial – Capital Digital . Acesso em: 02 jan.2026.

- Senado Notícias. “Senado aprova regulamentação da inteligência artificial; texto vai à Câmara.” Fonte: Agência Senado. Disponível em:https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2024/12/10/senado-aprova-regulamentacao-da-inteligencia-artificial-texto-vai-a-camara?utm_source . Acesso em: 02 jan.2026.